Reformer et moderniser l’administration publique

Une Administration affaiblie, délivrant des services de mauvaise qualité.

Les nombreuses années de conflit et d’instabilité ont fortement réduit la capacité de l’Administration à délivrer des services de qualité à ses usagers. L’appareil administratif a été fortement affecté pendant ces périodes d’instabilité, entraînant une perte de ses valeurs morales et éthiques, et un exode de ses meilleurs cadres à l’étranger, en quête de meilleures conditions de vie. Avec des capacités institutionnelles et humaines insuffisantes, limitant sa performance et sa productivité, l’Administration est aujourd’hui perçue comme inefficace par les citoyens et opérateurs économiques. Le mauvais rang de la Guinée-Bissau dans le classement Mo Ibrahim de la Gouvernance en Afrique en 2014 (48ème sur 52 pays) atteste sans équivoque de l’inefficacité de son Administration. En particulier en ce qui concerne le critère « redevabilité », ses services publics sont classés parmi les derniers en Afrique (50ème sur 52 pays).

Une Réforme de l’Administration publique est indispensable.

La Réforme et la modernisation de l’Administration viseront, d’une part, à rendre efficace l’adminis-tration publique à travers un pilotage stratégique et un suivi efficaces des différentes politiques publiques, et d’autre part, à délivrer aux citoyens et aux entreprises des services à de meilleures conditions de coût, de délai et de qualité. La stratégie de réforme sera élaborée autour de trois programmes : (i) Le pilotage stratégique et le suivi des politiques publiques, (ii) la réforme et le renforcement des capacités de l’administration et (iii) la mise en place des trois grands registres de l’Etat.

Programme 1 : Pilotage stratégique et suivi des politiques publiques

v  11 plans directeurs pour l’opérationnalisation immédiate du plan Guinée-Bissau 2025.

Une mise en œuvre efficace du plan Guinée-Bissau 2025 suppose une déclinaison du plan stratégique en plans directeurs précis, priorisés et chiffrés. Parce qu’ils constituent une étape préalable clé à la mise en œuvre, ces plans directeurs seront élaborés ou actualisés dès 2015. Pour cela, une démarche coordonnée sera mise en place, avec une plateforme commune de données, d’expertises et de méthodologies pour assurer un maximum de synergies entre les schémas directeurs, avec un temps et un coût optimisés. Un système d’information géographique sera utilisé pour élaborer une vision cartographique de l’ensemble des projets d’investissements et en faciliter le suivi.

v  Schéma directeur des infrastructures de transport et d’aménagement du territoire

L’élaboration d’un schéma directeur planifiant l’ensemble des investissements d’infrastructures pour les dix prochaines années constitue un prérequis. Le réseau d’infrastructures à bâtir couvrira l’ensemble des réseaux de transport (routier, aérien, fluvio-maritime et ferroviaire) dans le cadre d’une logique multimodale. Dans ce cadre, les opportunités qu’offre le vaste réseau fluvial intérieur seront pleinement intégrées. Par ailleurs, les projets seront planifiés de façon à précéder et à accompagner l’émergence progressive des pôles économiques. Le calendrier de mise en œuvre sera donc primordial pour assurer la synergie de chaque projet de transport avec les projets de développement économique pour lesquels il est mis en place, et sa complémentarité avec les autres projets de transport et logistique. Un schéma directeur des infrastructures de transport sera réalisé en toute priorité en 2015, et servira de cadre de programmation pour l’ensemble des projets d’infrastructures de transport à réaliser d’ici 2025 pour bâtir un réseau national d’infrastructures de transport moderne. La sélection et la priorisation des projets seront réalisées sur la base de critères intégrant leur impact économique (désenclavement de pôles économiques, accès aux marchés nationaux et régionaux), leur impact social (meilleur accès aux services de santé, renforcement de la sécurité, réduction des inégalités territoriales) et leur impact environnemental/écologique. L’élaboration d’un schéma directeur des transports permettra d’élaborer une meilleure stratégie de financement de ces projets, et ainsi de mieux piloter la mise en place de ce vaste programme d’infrastructures. Un schéma directeur d’aménagement du territoire, intégrant les infrastructures de transport, sera également élaboré pour mettre en cohérence les actions de développement et d'aménagements qui structureront le territoire d’ici 2025.

v  Schéma directeur Electricité

La réalisation de l’ambition de la Guinée-Bissau dans le secteur de l’électricité passe par un Plan directeur qui organise la mise en cohérence de l’ensemble des projets envisagés d’ici 2025. Le plan directeur permettra ainsi d’harmoniser le développement des projets en cours et celui des nouveaux projets. Les projets actuellement envisagés intègrent la réhabilitation du parc de production, la construction de nouvelles unités thermiques au HFO (BOAD et EEWRP), la construction de la centrale solaire de Bissau, l’interconnexion avec Kaleta et Sambangalou et la construction du barrage de Saltinho. A ceux-là s’ajoutent de nouvelles propositions telles que la location de groupes au HFO, l’extension de nouvelles capacités thermiques au HFO (jusqu’à 30 MW envisagés), l’élaboration d’une véritable politique de maîtrise de l’énergie et le développement de nouveaux projets exploitant l’énergie solaire et la biomasse.

v  Schéma directeur Eau

Garantir aux populations l’accès généralisé à l’eau potable et aux services d’assainissement constitue un des axes majeurs de la stratégie de développement social de la Guinée-Bissau. Le plan directeur eau permettra de mettre en cohérence la mise en œuvre des projets de production et de distribution en cours et d’identifier de nouveaux projets pour améliorer l’accès à l’eau et à l’assainissement. Les projets actuellement envisagés intègrent un programme eau, assainissement et hygiène, la phase 2 d’un programme rural hydraulique et la gestion intégrée des bassins hydrographiques de Curubal. D’autres projets clés pourront être identifiés dans le cadre de l’élaboration du schéma directeur.

v  Plan Économie Numérique

L’élaboration d’un Plan Economie Numérique, en concertation avec les opérateurs privés, permettra de préciser les ambitions de l’Etat à l’horizon 2025. Ce plan définira les objectifs de l’Etat en matière de développement des TIC, notamment en termes de couverture du territoire par les réseaux de télécommunications, ainsi que les options retenues concernant l’accès à la connectivité internationale. Le cadre juridique et réglementaire sera actualisé pour intégrer les évolutions du secteur et la présence de différents types d’opérateurs (opérateurs d’infrastructures alternatives, ISP). Ce nouveau cadre sera attractif pour les investisseurs, favorisant le développement du haut débit et la mise en place d’un environnement numérique de confiance, propice à la promotion de solutions répondant aux besoins des citoyens et des acteurs économiques. Par ailleurs, l’opérateur historique des télécommunications sera privatisé et l’agence de régulation des télécommunications renforcée.

v  Plan directeur Education

Un Plan directeur de l’éducation est nécessaire pour améliorer le pilotage du système éducatif. Ce plan définira une vision précise de l’éducation à l’horizon 2025 et évaluera de façon précise les besoins en nombre d’élèves à former et en infrastructures éducatives à mettre en place sur l’ensemble du territoire. Le plan définira les réformes nécessaires pour un pilotage efficace de l’éducation et de la formation professionnelle : cadre institutionnel, textes légaux et réglementaires relatifs à l’organisation, au fonctionnement et à la gestion de l’éducation. Le plan permettra aussi d’élaborer une nouvelle carte scolaire, définissant de façon optimale la répartition des infrastructures d’éducation et leurs capacités d’accueil en fonction notamment du nombre d’apprenants prévus. Elle intégrera un volet important de collecte et de suivi des statistiques éducatives, le système d’information et de management de l’éducation, outil essentiel du pilotage du système éducatif.

v  Plan directeur Santé

Le plan de développement sanitaire sera centré sur le renforcement du système de santé, de son pilotage, et de ses moyens matériels et humains. La Guinée-Bissau est à son deuxième plan de développement sanitaire, le PNDS II (2013-2017), dont l’objectif principal est d'améliorer l'état de santé de la population par le renforcement du système national de santé (services de soins, structures de gestion ainsi que de leurs connexions fonctionnelles). La stratégie 2015-2020 se veut une continuation du plan en cours et s’appuiera sur la mise en place d’un dispositif de pilotage efficace du système sanitaire, au travers d’une évaluation et d’un plan d’amélioration des acquis. Au-delà de la gouvernance du système de santé, les actions de court terme viseront le développement d’infrastructures sanitaires de qualité, la mise à disposition aux populations de médicaments de qualité et le déploiement des programmes spéciaux de santé. L’objectif à long terme est de renforcer les moyens, l’organisation et le fonctionnement du système national de santé, particulièrement le premier échelon de la pyramide sanitaire, d’accroître le nombre, les compétences, la motivation et la fidélisation du personnel de santé, d’améliorer la gouvernance à tous les niveaux grâce à une utilisation judicieuse des TIC, de mettre en place un système d’entretien et de maintenance des infrastructures et des équipements et d’implémenter une politique nationale de couverture sanitaire universelle.

v  Plan directeur de la protection sociale et plan d’autonomisation des populations démunies

Le Plan Stratégique Guinée-Bissau 2025 renforcera son approche de réduction de la pauvreté par la mise en place de mesures d'autonomisation des populations les plus démunies. De telles réponses ont déjà été lancées en Guinée-Bissau, y compris par le projet de Rural Community-Driven Development (RCDD), qui forme les communautés locales aux métiers essentiels et à la résolution de leurs problèmes les plus urgents. Une task force BoP (base de la pyramide socio-économique) élaborera un Plan Directeur National d’appui aux populations démunies pour renforcer les synergies et l’impact des projets BoP. Ce plan sera décliné en un portefeuille de projets BoP visant à hisser des dizaines de milliers de bissau-guinéens au niveau de la classe moyenne. Chaque projet sera présenté avec un modèle de financement visant l’autonomie économique à moyen terme ; ainsi seront priorisés les modèles économiquement viables, ou générant des revenus couvrant une partie significative des coûts. 

v  Plan sectoriel Agriculture et Agro-industrie

Le plan agriculture et agro-industrie vise à mettre en place une stratégie favorisant l’accroissement de la valeur ajoutée agricole et agro-alimentaire, notamment dans la filière cajou et de rétablir une autosuffisance en produits vivriers (riz, racines et tubercules, produits horticoles) et produits d’élevage. Le plan sectoriel visera à faire de la Guinée-Bissau un exportateur net de produits agricoles transformés, tout en respectant les principes de préservation de la biodiversité, ceci par la mise en place d’une agriculture raisonnée et de développement durable. Dans ce cadre, la Guinée-Bissau a démarré l’élaboration d’un Plan National d’Investisse-ment Agricole (PNIA). Ce plan permettra de définir les objectifs à réaliser dans l’ensemble des filières agricoles et de préciser les investissements et financements requis pour les atteindre. Le plan intégrera également la participation du secteur privé dans le développement et la diversification des produits agricoles. Un plan sectoriel spécifique pour l’industriali-sation de la filière Cajou sera élaboré dans l’ambition de d’améliorer la maîtrise de la qualité de la production de cajou et de transformer localement 30% de la production en 2025. Également, dans l’objectif d’atteindre l’autosuffisance en riz dès 2020, un plan national d’autosuffisance en riz sera élaboré, intégrant la participation du secteur privé dans la production, l’organisation de la filière, sa mécanisation et l’accès aux meilleures technologies de production (semences améliorées, respect des itinéraires techniques, aménagements des terres…).

v  Plan sectoriel Pêche et Aquaculture

L’ambition de la Guinée-Bissau est de faire de la pêche un secteur dynamique, durable et à forte valeur ajoutée, avec en 2025 un doublement de la production (250 000 tonnes de captures), un triplement du chiffre d’affaire (300 milliards FCFA) et un quintuplement du nombre d’emplois (100 000 emplois directs et indirects). Quatre actions seront mises en œuvre pour atteindre ces objectifs : (i) améliorer la gouvernance du secteur, (ii) développer la recherche et la certification Qualité, (iii) développer la pêche artisanale et valoriser la pêche industrielle, (iv) développer l’aquaculture. Le plan sectoriel Pêche et Aquaculture détaillera ces quatre programmes phares en mettant en relief les impératifs de préservation de la biodiversité, notamment à travers la surveillance maritime dans l’objectif d’éliminer la pêche illégale. Il sera le seul document de référence sur le secteur Pêche et Aquaculture.

v  Plan sectoriel Tourisme

La Guinée-Bissau dispose d’un énorme potentiel touristique du fait d’une biodiversité exceptionnelle. Cet atout positionne le pays comme une destination majeure d’écotourisme, mais aussi de tourisme balnéaire nature haut de gamme du fait du caractère insulaire du territoire. Cependant, de nombreux handicaps empêchent aujourd’hui la valorisation de ce potentiel. La destination souffre en particulier d’un déficit d’image et d’insécurité. L’accès aérien à la destination n’est pas aisé, le pays étant faiblement connecté aux marchés émetteurs internationaux. Les dessertes aériennes, routières et fluviomaritimes vers les sites d’intérêt touristique ne sont pas développées. L’offre d’héberge-ment, y compris pour d’autres segments en développement, notamment le tourisme d’affaires, est faible et d’un rapport qualité/prix peu compétitif. Par ailleurs, l’offre d’agréments est insuffisante et peu diversifiée. L’élaboration du Plan Sectoriel Tourisme vise ainsi à construire : (i) une image internationale de qualité autour de cette nature et biodiversité exceptionnelles, (ii) des ressources humaines et des compétences fortes en ingénierie touristique et dans le management de la destination, (iii) un investissement significatif en hébergement de qualité pour renforcer et diversifier l’offre, d’écotourisme haut de gamme dans les Iles Bijagos dans une première phase puis sur des sites tels que Varela, le Parc National de Cantanhez ou celui de Pecixe dans une deuxième phase, (iv) une visibilité sur les grands marchés émetteurs (promotion) et le développement de la commercialisation adossée à une offre compétitive de transport aérien vers la destination Guinée-Bissau, (v) la mise en place d’un ensemble de services respectant les standards de qualité et de sécurité requis (services d’accueil à l’aéroport, agences de voyage, navettes, bateaux & taxis, restauration, guides…). L’objectif sera de développer une grappe de services de qualité, qui créera de nombreux emplois directs et indirects dans les métiers du tourisme (services de restauration, loisirs, services logistiques…). Le plan sectoriel tourisme déclinera également la stratégie détaillée de développement d’une offre touristique dans les Îles Bijagos, qui seront érigées en Zone Touristique Spéciale.

v  Plan sectoriel Mines

Le plan sectoriel Mines a pour objectif de promouvoir et de valoriser le potentiel minier et industriel bissau-guinéen, dans un cadre global de développement durable et de préservation de la biodiversité. La Guinée-Bissau dispose de réserves importantes en minerais non-exploitées (phosphates et bauxite). L’activité minière est embryonnaire et ne couvre aujourd’hui que l’exploitation de petites mines et carrières. Le Plan Guinée-Bissau 2025 entrainera un besoin important en matériaux de construction de base pour l’édification de nouvelles infrastructures (routes, ports, aéroports…). Il s’agira également de développer les compétences nationales dans les domaines des mines et de l’industrie et d’y favoriser l’émergence d’un entreprenariat local. Enfin, le Gouvernement prévoit à travers ce plan d’identifier et de mettre en œuvre toutes les actions de base et tous les préalables nécessaires à une exploitation durable des ressources minières d’ici 2020.         

 

Programme 2 : Réforme et renforcement des capacités de l’administration.

La réforme et le renforcement des capacités et la conduite du changement contribueront au développement du capital humain et de la bonne gouvernance. Il s’agira avant tout de renforcer l’Administration au plan institutionnel à travers la révision de ses différents cadres organiques et une répartition plus équilibrée des compétences entre structures centrales et structures décentralisées. Le renforcement institutionnel inclura en particulier une mise à niveau des compétences des fonctionnaires à travers la mise en place d’un dispositif de formation continue. Ce dispositif pourra être piloté par le Ministère en charge de la fonction publique, en coordination avec les autres entités de l’Administration. En tant que composante importante du dispositif de formation continue, les Ecoles Nationales de formation administrative devront être renforcées aux plans académique et logistique afin de garantir aux apprenants un niveau de prestation satisfaisant. Hormis la mise à niveau des Ecoles, le renforcement des capacités devra inclure la réhabilitation de l’ensemble des infrastructures du Gouvernement et de ses structures décentralisées.

Le renforcement des capacités comportera également la mise en place d’un système d’information moderne intégrant les différents métiers de l’Administration. Ce système d’information (SI) devra être l’unique outil pour la gestion des ressources humaines, pour la gestion financière et pour la gestion des bases de données sectorielles. La mise en place de ce SI sera précédée en amont par l’élaboration d’un schéma directeur qui sera le cadre unique de référence pour tout ce qui concerne l’informatisation de l’Administration.

La modernisation de la Gestion des Ressources Humaines vise à bâtir un cadre propice à l’acquisition et au développement des compétences des agents de l’Etat. Dans un premier temps, il s’agira de donner une place centrale à la Gestion des Ressources Humaines, qui doit être modernisée et reconnue dans l'Administration comme une fonction clé. Cela nécessitera de développer un vrai professionnalisme dans ce domaine en rénovant en profondeur l’ensemble des processus de gestion des Ressources Humaines. Pour mieux répondre aux besoins de renforcement des compétences (recrutement, formation et parcours professionnel), le cadre d’emploi des métiers de l’Administration publique, qui constitue un outil important pour mieux gérer les ressources humaines, sera redéfini. Ce cadre d’emploi permettra notamment d’identifier avec précision les emplois indispensables pour la prise en charge des missions de l’Etat. Dans un deuxième temps, les Autorités réaliseront un recensement des agents de l’Etat et mettront en place un fichier unique de référence. Le recensement permettra de dresser une cartographie des agents de l’administration, aussi bien en termes d’effectifs qu’en termes de compétences. Il servira de base pour définir une stratégie de formation continue des agents de l’Etat, notamment par l’utilisation des nouvelles technologies permettant la formation à distance (e-learning).

Il sera également important de moderniser les processus de gestion des ressources humaines dans l’optique de les adapter à la culture de la performance et de favoriser le développement des compétences. Les deux processus clés à moderniser concernent notamment : (i) le recrutement des agents, qui devra s’effectuer sur la base des aptitudes réelles des candidats, et non plus sur la base des seuls diplômes et (ii) la gestion des carrières, qui devra être effectuée sur la base des compétences et des performances des agents, et non plus sur la simple base de l’ancienneté.

Pour garantir l’adhésion aux actions qui seront entreprises, le renforcement des capacités devra être accompagné d’un vaste programme de conduite du changement. Les changements liés à la mise en œuvre de la Réforme seront de trois natures : changements organisationnels, changements liés aux métiers et aux compétences, et changements liés à la culture et au comportement. Ils généreront des impacts au niveau de l’Administration, des usagers et de l’ensemble des acteurs partenaires. La conduite du changement devra en conséquence faire l’objet d’une stratégie cohérente devant conduire à l’évolution et l’adaptation des mentalités, de la culture et des attitudes des gens à leurs nouveaux environnements de travail, permettant ainsi aux mesures de réforme de produire les résultats escomptés en surmontant les craintes et les résistances.

Programme 3 : Mise en place des grands registres de l’Etat.

Le gouvernement mettra en place trois grands registres : (i) le registre des personnes physiques, constitué de plusieurs parties distinctes qu’il conviendra de déployer en plusieurs phases,(ii) le registre des personnes morales, constitué d’un registre du commerce et du crédit mobilier (RCCM) et d’une identité fiscale et (iii) le registre des données géo-référencées du territoire (cartographie nationale de base numérisée) constituée des données géographiques à toutes les échelles et précisions nécessaires à la connaissance fine des espaces écologiques, à l’aménagement du territoire, à la planification urbaine et au suivi de la préservation de la biodiversité.

La première phase prioritaire pour le registre des personnes physiques est la mise en place de la carte d’identité nationale biométrique. Le choix de moderniser en priorité la carte d’identité nationale est justifié par le fait qu’elle concerne avant tout la population active. Par la suite, il faudra compléter le registre des personnes physiques en amont et en aval de la carte d’identité. En amont, l’identité nationale repose sur l’état civil avec l’enregistrement des naissances, des mariages, des divorces et des décès. La refonte complète de l’état civil est hautement stratégique car c’est le socle de la nation; mais c’est un processus complexe et lourd qui requiert une mise à niveau du cadre juridique. C’est pourquoi il s’avère indispensable de lancer ce chantier sans délai en commençant par les études préalables et la recherche de financement. In fine un état civil moderne, couplé à une carte d’identité biométrique, offre le bénéfice d’un recensement en temps réel de la population dont le nombre fluctue en fonction des enregistrements automatiques des naissances et des décès. En aval, de la carte d’identité nationale biométrique, on trouve tous les autres fichiers de personnes physiques comme le passeport, le permis de conduire, les fichiers des agents de l’Etat, les fichiers de personnels des entreprises, les cartes scolaires et d’étudiants etc. En établissant un lien obligatoire entre la carte d’identité et ces différents fichiers, on obtient un ensemble fiable et cohérent et par conséquent, on améliore la sécurité dans toutes les activités socio-économiques.

Le registre des personnes morales est constitué d’un registre du commerce et du crédit mobilier (RCCM) et d’une identité fiscale. La mise en place de ce registre est plus aisé car le RCCM est déjà entièrement codifié par l’OHADA et se touve sous la responsabilité de l’autorité judiciaire. le RCCM peut être considéré comme l’équivalent du livret de famille de la personne morale. On y enregistre la naissance de l’entreprise, la composition de ses organes de pilotage, la géographie de son capital, les différents bilans annuels, ses évolutions de statut, et sa fin d’activité. Quant à l’identité fiscale des personnes morales, elle relève du département ministériel en charge des finances publiques et permet d'asseoir les prélèvements et avantages fiscaux des entreprises. Il faut cependant noter que dans les pays en développement, la fiabilité et l’exhaustivité du registre des personnes morales dépendent de la capacité de l’Etat à intégrer les entreprises du secteur informel.

Le registre des données géo-référencées (cartographie nationale de base numérisée) est constitué des données géographiques à toutes les échelles et des précisions nécessaires à la connaissance fine des espaces écologiques, à l’aménagement du territoire, à la planification urbaine et au suivi de la préservation de la biodiversité. Une fois en place, la cartographie nationale permettra de collecter de manière coordonnée et cohérente les couches d’informations sectorielles avec une dimension spatiale qui aura pour effet de changer radicalement les capacités de compréhension des phénomènes et par voie de conséquence la pertinence des décisions d’orientation des politiques publiques.

Les données des grands registres seront gérées à travers des systèmes d’information et de gestion fiables, sécurisés et régulièrement mis à jour. Mais la cohérence de cet ensemble exige la fiabilité de chacune de parties qui le composent. A titre d’illustration si l’on considère un titre foncier, Il est basé sur un relevé cadastral qui doit être précis au centimètre près, sinon cela peut faire l’objet de conflits de chevauchements de terrains; le titre foncier comporte l’identité du propriétaire qui peut être une personne physique ou morale, si le véritable propriétaire n’est pas celui dont l’identité est portée sur le titre foncier on imagine aisément les difficultés pour les services fiscaux de collecter l’impôt ainsi que les problèmes juridiques que cela peut induire lors des transactions de vente ou d’héritage.

 

Assurer une bonne gestion de la sécurité et de la defense